切断法院经费与诉讼费的关联
官司不再高收费 法院开始叫穷
2006年的l2月31日，刘瑞红看到刚下发的《诉讼费用交纳办法》(以下简称《办法》)的文件，登时懵掉了。“没有思想准备，出乎意料。”
刘瑞红是江西省石城县法院院长。她立即粗粗地计算了一下，按照这个新办法，法院收到的诉讼费可能比原来减少2／3。
国务院公布的《诉讼费用交纳办法》将于2007年4月1日起实施，《办法》规定，取消其他诉讼费和执行实际支出费用，实行先执行后收费。有专家表示，这将大大缓解一些老百姓反映强烈的“打不起官司”难题，普通百姓诉讼的经济和时间成本都将有所降低。
《办法》的出台，意味着原由最高人民法院1989年和l999年制定的《人民法院诉讼收费办法》、《(人民法院诉讼收费办法>补充规定》，即将于2007年4月1日废止。
双重贫困与同病相怜
边远及贫困地区法院“内缺粮草外缺救兵”的现象由来已久(详见2003年8月21日《南方周末》)，而现在，这些法院又开始担心新办法的出台会否计试种局面更加难以为继。
刘瑞红所在的石城县在革命老区，“是赣州最边远的地区，也是赣州惟—财政没有过亿的地方”。刘瑞红说。
法院用的还是l980年代的旧主房子，条件比较差，刚刚拆掉。2006年l0月份在县里的主持下谋划重建，法院临时搬到原工商局大楼，与检察院等5家单位一起办公。
为了建法院新楼，困难的县财政还是答应支持100多万元的建设资金，缺口部分刘瑞红想在每年不足百万元的诉讼费中勤俭节约积攒出来，“现在别说积攒了，连赖以生存的命脉都没有了。”
财政紧张和经济窘境是石城县法院这样和地方财政一个锅里吃饭的基层法院一直以来所面临的“双重贫困”。
石城县法院有编制52人，虽说70％的本科率，但绝大多数人是在工作后自考获得学位的，“要不是这两年招了几个本科生，甚至连一个正规全日制大学科班出身的都没有。”
就是这么几个本科生．也是相当艰难才引进的：按照规定要达到3：1的报考比例才能开考，也就是说，石城县法院要招一个人的话必须先得有3个人报考才行，可考生情愿报考赣州市章贡区这样经济条件较好地方的法院，以致长期以来连这个报考人数都满足不了。
不独石城县法院，赣州地区很多贫困县的法院都面临这一严峻问题，无奈之下赣州从前年开始实行捆绑式招考，法院系统统一招人，然后再分配到各个区县。这样，2005年进了4个本科生，去年又进了2人。
可新鲜血液的加入仍然挡不住人才流失的速度，“一般我们法院通过司法考试的都会走，去当律师。”
和石城毗邻的瑞金市法院同病相怜。
瑞金市法院办公室主任曾延凌说：“我们贫困地区的基层法院确实留不住人，一个才去了深圳4年的法官，已经在深圳买车买房了，他要是不走，在瑞金连十几万的房子都买不起。”
曾延陵的工资只有1114元，要养活一家人，还要给残疾的女儿治疗，已属捉襟见肘。普通法官则只有几百块。有的法官在基层工作了l0多年，好不容易当上了庭长，但还是离去了。赣县法院更是曾经一下走了四五个庭长，常常合议庭都凑不齐人，一度很难开展工作。
石城县法院副院长廖鸾东坦言：像我们地方财政很困难的地方，主要就是给解决工资，除此之外，主要靠诉讼费。
而刘瑞红则担心，诉讼费这个经济命脉一断，资金更为紧张，人才流失会不会加剧?
基层法院的焦虑
按照新办法，诉讼费降低主要体现在以下几个方面：财产案件收费比例的起点由现行的4％下调为2.5％；取消其他诉讼费和执行实际支出费用，实行先执行后收费；离婚案件涉及财产分割不另行收费的最高财产限额，由不超过l万元调整为不超过20万元；行政案件不论是否涉及财产—律按件收取案件受理费……
而这些新变化对于以诉讼费来维持运转的基层法院来说几乎是致命的。“我感觉减免幅度太大了点。”刘瑞红说。
她说，现在的诉讼费是l980年代定的，已经不适应经济发展的需要，原来一直以为会提高。“比如50元一个离婚案子的标准，怎么执行啊，让国家承担离婚成本也不太合适吧。”
而新办法不升反降，“有的案件收费几乎是象征性的了。”她说。
曾延陵也有同感，“离婚案件，像我们不发达地区能有多少超过财产20万的另行收费的最高限额?我们不发达地区也不可能适用300元的标准，肯定是往低靠，城区100乡下50元。”
曾说，“如果案件调解成功撤诉减半收费就有25，还不够—扮判决书的打印费用和送达法律文书的费用!”
一个案子起诉状副本、开庭传票、判决的裁判文书必须要送达到当事人手中，如果上诉的话还要送达上诉状，—个案件一般就要送3—4次。
案件执行费用由当事人预先提供，即便在发达地区也是如此。曾延陵说，有个人欠账30多万元，跑到广东去了，法院去广东执行一趟就要花费3000元，这个钱由当事人出，也应该由当事人出，因为是他自己的过失导致，现在改成国家出钱，对于更广大的纳税人来说是一种更大不公平。
曾担心，一旦财政不能保证，那么案件不能执行，就变成死案了，当事人反倒不能实现自己的利益。
1月22日，赣州市l8个市、区、县的法院院长们正在参加赣州换届后的第一次会议，诉讼费降低很自然地成了热议的主题。
一位院长说，这个办法从司法为民，保障群众司法权益的角度可以理解，我们也支持新办法让老百姓打得起官司的宗旨，但如果财政不到位，今后没办法工作，法院没办法开门!
调任兴国县法院院长的刘瑞红，有人祝贺她，但她还是高兴不起来：虽然那里经济比石城好一点，但诉讼费的问题悬而未决，到哪里都一样发愁。
“去年省高院和省财政联合搞了个标准，虽然不尽科学，但至少对我们贫困地区法院的财政给予了保障，就是如何到位的问题”，她说，现在办法出台了以后，新问题又出现了，如果说由当地财政来解决，那就是空头支票。
都说兵马未动，粮草先行，可刘瑞红—直企盼应同时出台的新的财政保障办法迟迟有下文。曾延陵也在焦虑，他打电话给省高院，省高院回复说，他们也不知道这个问题最后会如何制订解决方案，他们也很着急。
粮草，粮草…”这些法院院长们最关心的莫过于此，回去面对的是一张张等待吃饭的嘴，总不能又要马儿跑，又要马见不吃草。廖鸾东坦言，基层法院和法官们都在观望这个事情，心里没底。
刘瑞红已经做好了最坏的打算，要真是财政支付不能到位，“只能养着法院的人坐着不办案，不办案才能少开支啊!”
改革面临考验
对于新办法中许多不完善之处，业界和学界多有质疑的声音。这会给法院带来多大的困扰还有待于观察。
有人指出，《诉讼费用交纳办法》内容存在内在的矛盾。例如，该办法第八条规定驳回上诉的案件无需交纳案件受理费。而第十五条规定当事入申请撤诉的，减半交纳案件受理费。当事人在上诉过程中有撒诉的意愿，法院也没有动用司法资源来审理案件，但是却要收取一半的费用；丽已经耗费了司法资源进行了上诉案件的审理，但是结论是驳回上诉，却无需交纳案件受理费，这两条规定存在很大的矛盾。
这似乎意味着，当事人即便是想撤诉，但是因为撤诉要收费，所以也要硬着头皮把官司打完。很显然这样的规定不尽合理。
像这样的设置疑问，曾延陵在新办法的条文中划出了十凡条。
廖鸾东说，原来对被执行人收取实支费，不收后就没有制约效果，容易助长被执行人不主动履行判决的情况。一个实际案例是一个乡政府欠债，法院裁判它还钱，一个约束就是实支费，因为执行难，所以这样的案子由外地法院异地执行，一次收你一二千元的费用，这对乡政府来说是个很大的制约。
“现在我主动履行跟你法院多次追讨没有实际区别了，这样降低了违法成本，造成的负担是法院不能承受之重。”
另外，刘瑞红指出，“群众打官司的意识将更强，我们贫困地区是人等案还好，经济发达地区将面对滥用诉权的现象。”
由于诉讼费用极低，当事人在打官司时，不像过去那样综合考虑诉讼成本，只要有纠纷，就到法院去，这不但使得司法资源被浪费。“原来官司打不起，现在可能演变为谁官司打得越多，占国家的便宜就越多。”曾延陵说，问题不仅仅针对当事人群体，“调解的案件减半收费会不会造成一种利益导向，该调不调，毕竟不能保证每一个法官都是高尚的人。” ‘
这是一招胜负手
刘瑞红一直很奇怪，这么关系重大的事情，都应在充分讨论和调研后再出台，这次为什么这么突然?
一种善意的猜测是，如果通过人大立法来制定，要经过一系列程序，要有一个相对漫长的过程，“远水不解近渴”，所以就交由国务院以行政法规的形式出台。
国务院法制办有关负责人在接受记者采访时针对疑问解释说，诉讼收费制度改革是我国司法体制和工作机制改革的一项重要内容。这是根据中央关于司法体制改革的有关部署，人民法院诉讼收费办法及标准由国务院制定，具体起草工作由国务院法制办会同最高人民法院和国家发改委、财政部承办。
这位负责人说，新的诉讼费交纳办法比较注意总结国内实践经验，借鉴国外有益做法，普遍听取各方意见，并对典型地区进行调查研究，既注重解决群众打不起官司的问题，又注意保障人民法院的审判能力。
参与过该办法草案讨论的清华大学法学院教授张卫平说，讨论还是在小范围内进行的。
张卫平说，该办法的基本精神是司法应该为整个民众服务，它不是赢利机构，不是靠诉讼费挣钱的，根据中央政法委的一项调查，法院通过诉讼费乱立名目和乱收费现象十分突出，原有体制已经到了非改不可的地步了，从这个意义上，这个办法有其进步性。
另一方面，张卫平指出，司法地方化使各级法院的人事、物资、财政等方面受制于并依赖于同级政府和党委，使法院和法官在审判中不得不考虑和顾及地方利益，是造成地方保护主义的最根本原因，同时也是导致法院和法官庸俗化、功利化、工具化乃至司法腐败的主要原因。
长期以来，“以收定支”“收支挂钩”等违反财政纪律的做法屡禁不止。经济不发达地区特别是中西部一些地区基层法院办案经费难以列入财政预算，即使列入也难以保证，法院办案收取的诉讼费仍是一些地方核定法院经费的重要依据，“收支两条线”名存实亡，执行走样。有的地方为了解决经费困难而违纪多收乱收、多罚乱罚。一些基层法院院长常常把相当的精力用在跑经费上。“以收定支”“收支挂钩”的做法，既妨碍法律和中央政策的执行，也在一定程度上制约法官公正履行职责，容易衍生腐败行为。
“根据我们的改革设想，法院的经费就应该由国家中央财政拨给法院系统，再由法院系统拨绐各级法院，甚至可以像军费一样单列，法院不再受制于地方，地方法院一旦财政独立、人事独立，这些长期存在的弊病和问题就在一定程度上得到解决了。”张卫平说。
张卫平回忆，当时讨论草案时，基层法院的困难就已经在预计之中了。这是—个契机，彻底切断法院经费和诉讼费的关联，既然国家下决心切断关联，那么也应该拿出财政转移支付的资金，“国家拿出上千个亿的资金来防止腐败和司法不公实际上是很划算的事情。”
有消息称，针对基层法院的实际困难，国务院有关部门已经会同财政部等相关部门研究制订了草案，为了避免对法院特别是基层法院经费保障工作产生大的冲击，最高人民法院已商有关部门研究具体解决办法。同时，申请财政部加大中央财政的转移支付力度，对部分法院因诉讼收费标准降低造成的困难给予专项补助。
据称，该办法的根本宗旨是：法院只管办理案件，全部经费由中央财政和地方财政足额划拨，办公办案经费实报实销。
无论最终出台的方案如何，这都将是一招胜负手，要么一招不慎则满盘皆输，基层法院可能有崩盘之虞；或者一锤定音，敲定司法改革至关重要的一步，为今后的深入改革扎下坚实的根基。落子无悔，数十万全国法官都在屏住呼吸等待国家长考之后的布局。
有一点可以肯定的是，面对这一问题，国家高层和地方法院同样焦虑：一种高屋建瓴，俯视芸芸众生的疾苦和司法的弊端；一种是接着地气，艰难地维持法律精神和司法正义在共和国的每一片土地能够落地。
文／张悦 《南方周末》
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