 财政是国家治理的重要支柱，预算则是财政的重中之重。人大代表对政府的预算监督，曾多次被诟病为单纯的程序性监督，如何看紧政府的“钱袋子”，各地进行了不少探索。近年来，为了更好地发挥人大代表对政府的预算监督作用，各省市不断尝试新做法。
广东省人大财政经济委员会副主任委员林秀玉告诉北京青年报记者，从2013年开始，广东省人大每年会选择若干重要的专项资金提前介入预算编制监督。
如何提前介入预算编制监督
1.由省人大财经委和预算工委提出初步意见
2.报省人大常委会领导同意
3.省人大财经委和预算工委会函告省财政部门和相应代表
4.财政部门做好准备，提供相应背景资料
5.代表就“专项资金”的问题在当地调研
6.省人大财经委和预算工委再组织代表视察，提出针对性的意见
 如何选代表
提前介入监督的人大代表一般选择15名至20名兼顾代表的“专业性”和“区域性”。会尽可能多地邀请欠发达地区的代表们来参加监督。
如何作培训
安排财政咨询专家进行“一对一”辅导，代表们除了通过电话、邮件等形式与专家沟通，一般还会有半天时间面对面与专家交流。
如何去视察
视察时间一般是在9月份至11月份，之所以这么选择，是因为9月份一般是广东省财政厅编制预算的时间，而省人代会一般在次年的1到2月份召开。
第一次视察，人大代表是与省财政厅初步沟通，了解上一年预算的执行情况和下一年预算编制的思路，同时，代表也会就省人大常委会确定的提前介入监督的专项资金安排提出意见和建议。
第二次视察，人大代表主要工作是去了解整盘预算的编制情况，以及对上一次代表视察时提出的意见建议的采纳情况，并继续提出意见和建议。
近年来，为了更好地发挥人大代表对政府的预算监督作用，各省市不断尝试新做法，例如，广东省在提前介入预算编制监督的基础上，创新了监督形式，即“专项提前介入预算编制监督”，天津、四川等地也纷纷引入预先审查机制。
“提前介入预算编制监督，广东省人大在十年前就已经开始这么做了，但是2013年之后，我们创新了监督的形式，开始有了专项提前介入预算编制监督，”广东省人大财政经济委员会副主任委员林秀玉告诉北京青年报记者，从2013年开始，广东省人大每年会选择若干重要的专项资金提前介入预算编制监督。
 人大代表视察多少专项资金
“以前省人大是在对上一年预算的执行情况和第二年预算编制的情况跟财政部门沟通的基础上，提出意见和建议，”林秀玉透露，广东省人大为了提高实效，采取了专项提前介入预算编制监督。
林秀玉告诉北青报记者，广东省人大之所以十年前就进行提前介入预算编制监督，主要有两方面的考虑，其一，以往人大开会时，安排审查预算草案的时间都很短，代表难以在短时间内对预算草案进行充分的审查；其二，改变预算草案中任何一项财政投入的数据和方向都需要经过大量调查研究，因此，省人大代表们的意见和建议就只能在下一年去考虑，降低了预算审查监督的整体效率。
北青报记者了解到，在保持以往人大代表对全年的整盘预算编制进行监督的基础上，近三年来，广东省人大已经分6批，对5个专项资金以“代表视察”的形式进行了提前介入监督，分别为：2013年对“底线民生保障资金”进行提前介入监督；2014年对“农村低收入困难住户住房改造资金”和“广东‘四河’整治专项资金”进行提前介入监督，以及2015年对“基础教育现代化专项资金”和“卫生强基创优专项资金”进行提前介入监督。
专项项目都是怎么确定的
广东省人大代表提前对专项资金介入监督，可是，从“专项”确定到代表视察监督的程序是如何进行的？
林秀玉告诉记者，“专项资金”的确定，一般是由省人大财经委和预算工委提出初步意见，报省人大常委会领导同意后，省人大财经委和预算工委会函告广东省财政部门和相应代表，让财政部门做好被视察的准备，同时让财政部门提供相应的背景资料，也让代表们就“专项资金”的问题在当地调研，做好准备，之后广东省人大财经委和预算工委再组织代表们去视察，提出针对性的意见。
而“专项资金”的确定，也是一个“大工程”。
 第一个途径是通过“前期调研”，在掌握重要信息的基础上，确定代表们提前介入的专项资金，比如“底线民生保障资金”的确定，就是广东省人大在开展“底线民生保障与基本公共服务均等化”的财政监督大调研的基础上确定下来的。
北青报记者了解到，上述调研是近年来广东省人大规格最高、规模最大、社会关注度最高的一项民生调研，林秀玉告诉记者，当时广东省人大常委会主任及各位副主任分头带队到全省去调研，为此召开了60多场座谈会和论证会，在摸清广东省底线民生保障现状的基础上，在2013年把该“专项资金”作为提前介入的专题。
此外，广东省人大也会根据人大代表们反映比较集中的问题，以及人大常委会在监督过程中发现的问题去确定“专项”。
林秀玉透露，2015年底人大代表提前介入的“基础教育现代化专项资金”和“卫生强基创优专项资金”就是在日常监督过程中确定的“专项”。
省人大如何进行跟踪监督
北青报记者了解到，针对代表们提出的意见采纳情况和所关注问题的解决情况，广东省人大会持续予以关注和跟踪监督。
“在审查政府预算草案和对预算执行的监督过程中，我们会对重点专项予以关注，”林秀玉告诉记者。
以2013年广东省人大代表对“底线民生保障资金”的提前介入监督为例，通过广东省人大对此事的推动，在2013年底，广东省政府出台了《关于提高我省底线民生保障水平的实施方案》，并把提高底线民生保障水平作为2014年广东省政府十件民生实事的首件实事，同时，在资金安排上，广东省政府在预算表中专门编制了“底线民生保障资金”。
“省政府出台了相关方案，提出在2013年到2017年要投入820亿元的资金作为底线民生保障资金，”林秀玉告诉记者。
同时，为了持续监督，广东省人大在2014年和2015年分3次组织人大代表对广东省34个接受中央和省级转移支付比较大的县、市、区落实底线民生保障资金的情况进行了交叉检查，持续推动底线民生保障资金的落实。
“现在广东的底线民生保障水平已经有了很大提高，”林秀玉透露，“在2013年广东省相当多的项目低于全国平均水平，而在2015年，我们基本上在人大界定的6大类12项的底线民生保障的项目上，绝大部分已达到甚至超过了全国平均水平”。
 制度推行是否遭遇到难题
广东省人大专项提前介入预算编制监督已三年多，在此过程中，是否在实行过程中遇到难题？北青报记者就此采访了广东省人大财政经济委员会副主任委员林秀玉。
林秀玉表示，该制度在推动过程中，“比较顺利，财政部门比较配合，没有遇到什么明显的阻力”，同时她坦言，该项制度在社会参与度上有待提高，“我们希望能在更大的范围内去征求社会公众的意见，以便更加准确地确定我们要在哪些项目上给予更多的关注”。
此外，在政府及其相关部门落实代表意见建议的监督层面上，广东省人大的力度也有改进的空间，“对于代表们在视察过程中提出的意见，我们会综合反馈给财政部门，但因为人力等方面的局限，无法跟踪每一位代表提出的每一个问题的落实情况，如果有精力，我们希望做得更好”。
林秀玉告诉记者，在专项提前介入预算编制工作如何与其他监督手段结合起来形成合力的问题上，还有待进一步去探索，“未来我们会总结完善并规范化，在适当时候制定出台相关的规范性文件，对提前介入的时间、步骤和方式方法进行明确，增强效果和规范性”。
而俞雪花代表的意见则希望人大代表介入预算编制监督的介入面更宽、介入时间更长，“现在介入的时间一般为两天，如果给我们一周或者十天的时间去介入，效果可能会更好”。
 揭秘: 他们怎样提前介入预算编制监督？
北青报记者了解到，为了让人大代表提前介入预算编制监督发挥应有的作用，让代表们可以提出有针对性、有质量的意见，广东省人大特别重视代表的选择和培训。
选择什么样的人大代表？
“每次参加专项提前介入监督的人大代表一般选择15名至20名，”林秀玉透露，要做好提前介入预算编制监督的工作，代表们的素质很重要，在选择什么样的人大代表去提前介入预算编制的问题上，广东省人大会兼顾代表的“专业性”和“区域性”。
“专业性”即代表们能讲到点子上，有相关的知识积累；在“区域性”上，广东省人大在邀请人大代表提前介入预算编制时，会尽可能多地邀请欠发达地区的代表们来参加监督。
曾经参加过2013年提前介入预算编制监督的广东省人大代表俞雪花告诉记者，在接到省人大财经委邀请后，她对底线民生问题已经进行了很多调研，“我进村入户，进入600多户老百姓家进行过调研”。
如何培训人大代表？
除了重视人大代表的选择，培训也是不可或缺的一部分。
林秀玉告诉北青报记者，虽然在选择人大代表时会兼顾区域性，多选择欠发达地区的代表，但“有些欠发达地区代表的专业水平无法达到要求，这时候我们会加强对他们的培训”。
俞雪花告诉记者，在2013年初次进行专项介入预算编制监督时，很多代表不知道要怎么发言，怎么参与，因此广东省人大方面就进行了“一对一”培训，“广东省人大在确定哪些人参与介入后，会分别找代表，安排财政咨询专家进行‘一对一’辅导，省人大会提前给专家发通知，告诉他们辅导的代表的名字和手机号”。
北青报记者了解到，代表们除了通过电话、邮件等形式与专家沟通，一般还会有半天时间面对面与专家交流，此举旨在让专家从专业的视角给代表们提出相应建议，保证代表们在提前介入预算编制的工作中，提出更具针对性的问题。
给代表们的准备时间有多久？
即使广东省人大在选择人大代表时考虑了其专业性，从代表们接到通知到正式去视察财政部门，中间的准备时间又有多久？
北青报记者从广东省人大财经委了解到，代表们的准备时间并不固定，而是与专项项目确定的时间有关，“在实际执行过程中，我们感觉还不够长”，广东省人大财经委负责人表示。
 代表们如何视察？
在选择和培训完人大代表之后，这些人大代表又是如何提前介入预算编制监督的呢？
北青报记者了解到，在确定完介入的“专项”之后，广东省人大常委会每年至少会组织人大代表分两次去广东省财政厅视察，视察时间一般是在9月份至11月份，之所以这么选择，是因为9月份一般是广东省财政厅编制预算的时间，而省人代会一般在次年的1到2月份召开。
“第一次人大代表们是去与省财政厅初步沟通，了解上一年预算的执行情况和下一年预算编制的思路。同时，代表们也会就省人大常委会确定的提前介入监督的专项资金安排提出意见和建议，”林秀玉告诉记者。
而在第二次去省财政厅视察时，人大代表的主要工作是去了解整盘预算的编制情况以及对上一次代表视察时提出的意见建议的采纳情况，并继续提出意见和建议。
省财政厅如何反馈？
在人大代表对专项资金进行视察时，省财政厅会对代表们的问题进行回应，如果当场不能回应的，会在之后跟代表们沟通，包括意见采纳的结果或意见未被采纳的原因。
此外，在每年年底省财政厅向广东省人大财经委汇报预算草案的时候，省财政厅会对人大代表提前介入预算编制监督的处理情况向人大财经委作出反馈。
北青报记者获悉，在去年11月广东省人大代表提前介入的两个专项预算中，广东省财政厅方面已经作出回应，即在2016年，安排17.2亿元用于推进教育现代化建设，安排57.11亿元用于卫生强基创优项目。
此外，北青报记者发现，在《广东省2015年预算执行情况和2016年预算草案的报告》的末尾，有专门针对人大代表意见建议的反馈情况，文中称“省人大代表专项介入预算编制工作方面，省人大常委会组织省人大代表视察组到省财政厅视察，提出了很多很好的意见建议。省财政厅对合理的意见建议全部吸纳”，同时对“专项介入预算编制”的资金安排情况进行了详细介绍。
延伸:如何让人大代表看懂预算报告？
预算工委提前介入政府预算，在全国并非个例。预算报告的专业性和技术性，以及预算审查监督的审议时间短、审议不深入等问题曾多次被媒体报道，各地就“如何让人大代表们看懂说清预算报告，对预算执行进行全过程监督”也进行了不少的探索。
四川省 会前：召集代表座谈、组织调研
与广东省类似，在编制预算报告前，四川省人大常委会预算工委也有两项重要工作：第一，召集部分代表进行座谈，听取代表们的意见建议；第二，组织相关调研，帮助省财政厅在预算编制过程中能回应代表关切，用更多通俗易懂的语言、图表等去反映热点问题。
四川省人大常委会预算工委副主任郑树全曾对媒体透露，在2013年，四川省人大对130个政府部门预算进行了合理性、合规性预审，共提出202条审查意见，对预算编制的完整性，一般性支出、专项资金设置规范与否进行审查，效果明显。
会中：让人大代表读懂预算报告
四川省人大常委会副主任张东升曾表示，“2009年起，我们在全国率先创设了人大代表计划和预算审查监督联络员制度”。
北青报记者了解到，该制度的主要内容是：首先由各代表团推举3至5名比较熟悉计划预算工作的代表作为“代表联络员”，同时帮助联络员读懂预算报告，之后再通过联络员去讲解预算报告，在分组审议时解答其他代表的疑问。
而帮助代表联络员读懂预算报告的方式很多，如通过专业培训、会前的解读和解析，增进他们对计划和预算报告的理解，提高对报告审议的质量。
 天津市 会前预先审查
在提高预算监督质量方面，天津市人大也积极尝试了不少新做法，其中也包括创新了“两步走”，即在天津市人代会举行前组织部分人大代表进行“预先审查”，而在天津市人代会期间，召开专题审查座谈会，再度邀请人大代表参会对预算草案说看法、提建议。
北青报记者了解到，在2014年12月30日，天津市人大财经委在市人代会举办前，曾经组织召开了预算草案初步方案及其报告专题审查座谈会，邀请了各区县代表团选派的3至5名市人大代表参加，听取了天津市财政局关于2014年预算执行情况及2015年预算草案编制情况的汇报，介绍重点资金安排使用情况及全口径预算草案主要内容，同时，就人大代表们提出的询问进行了现场解答。
据悉，在这场座谈会中，天津市人大代表共提出了18条审查意见和建议。
会中专题审查
如何保证代表们的意见和建议真正落实？北青报记者了解到，在座谈会之后，天津市人大财经委将代表们的审查意见呈报给了市委、市政府主要领导同志，市委代理书记、市长黄兴国责成财政部门逐条答复落实，天津市财政部门吸纳意见，及时修改完善了预算草案和预算报告。
此外，天津市十六届人大三次会议还首次安排了半天时间召开座谈会，专题审查预算草案及其报告，座谈会邀请了天津市人大常委会和市政府有关领导，同时邀请了各区县代表团选派的一名市人大代表参加，对预算草案进行审查，提出意见。
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