在广东省两会上，省人大代表、海珠区委书记邓伟强谈到，“市里曾拨款给区整治一条河涌，区里只花了其中一部分钱就已达到预期效果。结果将余钱上交市财政时，人家却说你‘绩效不好！怎么还剩一千多万啊’？！”原广州地铁老总卢光霖也大吐苦水：“地铁2号线的概算是106亿元，执行概算到结算时是88亿元。省了几十个亿啊，但是到头来，没有一句赞扬的话，还批评你，说你没‘达概’，搞得你心灰意冷。” 财政体制缺陷何由致之 现行财政体制所造成的古怪现象这几年逐渐浮出水面，为公众知晓：前几年有中央部级单位把项目资金放在银行中吃利息来充实小金库；政府采购体制实行后经常出现政府采购价格远高于市场价的现象；去年末又爆中央机关为用尽预算而年终“突击花钱”；现在又有政府工程“省钱挨批”。这些滥用纳税人辛苦钱的行为层出不穷，说明我们国家财政体制的缺陷不仅是局部的，而且存在于整体和深层。此类技术层面的因素可以罗列如下： 首先，一般说来，财政支出上的安排应“以支定收”，也就是说，年初政府就要确定好今年要干些什么事，一年的支出和收入都有定数，超支和超收都尽量避免。但我国的财政是“以收定支”，也就是说，是以去年收入及预计增长量来定今年的支出标准。这为超支和超收开了双重的方便之门，并且形成了两者之间的互促互动。所以年终执行结果一般都会比年初预算有很大增长。 其次，在许多下属机关那里，年度预算资金花不完就要退回去，并且下一年就不会给这么多了。这导致很多部门为了多要财政资金，在预算编制中经常夸大项目规模以套取财政预算资金，甚至安排一些没有认真论证的项目。有财政部官员认为，机关对预算分配和争取项目资金用的功夫超过90%，而对如何使这部分资金发挥出效益用的功夫不足10%。 最后，单纯是为了要资金的项目在执行过程中容易遭遇困难、进度缓慢，这也使得财政预算支出的执行放缓。去年，中央一级的大部分部委到年末都还只花掉了总预算的六成。据媒体报道，去年上半年环保总局花的一直就是前年的预算，直到下半年才开始花当年的预算。 与此同时，预算不透明，支出审查不到位，监督力度差，也是政府财政滥用的重要原因。广州地铁的概算水分如此之大，就是预算制定过于随意、同时对预算执行效果也并不重视的结果。一些部门在执行项目过程中不严格按照程序，甚至擅自改变预算用途。去年两会期间，财政部的报告中就特意提到，国家预算执行的随意性大、约束力不强。 在政治过程中，官僚机构一直有着自我扩张的倾向，这种倾向有时是通过增加人员、扩大规模来实现的；有时是通过强化权力的执行来实现的；有时就是通过掌握和争夺更多的资源来实现的。争取更多的财政资金，是官僚机构的本性。行政机构的本性是无法改变的，所以我们能做的只是，究竟如何才能制约机构权力的滥用及规范其行为？一旦这种外在制约也缺位、甚至社会根本不了解财政过程的话，那么问题就严重了。北方有句土话——有便宜不占王八蛋。这句话虽然粗俗，但却道尽了人性。如果在一个国家有随便花钱的便利，乱花钱不用负责任，甚至不乱花钱还要挨骂，那么，政府凭什么要省着花钱？装孙子？ 化解财政痼疾终靠监督 不过话说回来，这些技术层面的因素虽然很强大，但还不足以解释问题的严重性。中国的财政体制之所以如此混乱和低效，一方面固然是部门利益作祟，压倒了对公共利益的考量。另外一方面也是因为财政问题本身过于专业和复杂。财政问题不像环保、城管问题，是非曲直一目了然。要给财政体制挑毛病，是一个技术活。面对那些复杂的财务表格，别说普通大众了，连国资委主任都直言看不懂。而写这篇文章的我，号称是政治学博士，对此也只能说是一知半解。信息不对称、专业性过强，导致媒体、公众出尽全力也无法打到要害，指望政府自己挥刀自宫更是做梦。在这种情况下，靠公众、靠媒体、靠政府自制、靠上级领导，其实都是不可靠的。对此唯一的解决方式是：发挥民意代表的作用。历史经验证明，在这些技术含量要求高、民众沮丧的问题上，恰恰能够显现民意代表独一无二的作用。这些代表最直接来自民众，靠民众的力量才能在政治舞台上大放异彩，民众对他们有直接制约的能力。但他们同时又在某些方面高于民众，在专业知识上术业有专攻或者在监督政府方面下过功夫。在这类问题上，他们起的作用是无法替代的。这次财政预算的大起底，也正是靠民意代表的调查才揭露出来。 财政体制改革无疑是拿政府开刀的改革，这决定了其难度不是一般的大。中国预算体制改革已进行了8年时间，就是无法深入，审计出的问题年年存在，年年不改。不仅如此，政府方面钱越收越多，今年还超收了1万亿元。但花钱却没有花到点子上，许多需要用钱的地方如教育、医疗、社会保障投入严重不足是众所周知的事实。唯其在这种情况下仍有“突击花钱”“省钱挨骂”，才更让纳税人感受到愤怒和羞辱。所谓行政问题，说到底还是政治问题，如果公众能通过自己选出来的代表对公共财政进行监督，不但决定财政支出的流向，甚至能够决定花钱官员的去留，那么所谓财政痼疾难题都会迎刃而解。我们在这样的问题上还真应该讲讲政治。 作者系华南师范大学副教授 文本来源：南方都市报 |
