书记与县长缘何不一样

书记与县长缘何不一样

中共中央党校政法部副教授肖立辉


	2006年10月19日

　　书记与县长权力最大的不同是书记享有人事权，因此许多书记“犯事儿”就是犯在买官卖官上

　　山西翼城县原县委书记武保安主政8个月，大肆卖官索贿：29次非法收受贿赂88.8万元人民币，案发后被扣押冻结的财产共计人民币781万余元、美元89591元。在接受审讯的过程中，武保安及其妻子王临风感叹道：“当书记与当县长就是不一样。”一些贪官书记在卖官买官时，动辄成千上百万的贪污，数额之大令人瞠目，损失已经造成，“亡羊”后应如何“补牢”，值得深思。

　　“一把手”是书记挂帅年代的遗风余韵

　　“一把手”是“第一责任人”的俗称，曾在“文革”期间用得比较多，1984年的《人民日报》曾发表了一篇署名文章，建议不要再用“一把手”等称呼，称“这个称呼泛滥在十年内乱时期，是帮派狂热、山头林立、极左思潮高涨情况下的产物”；称“在实行机构改革，党政分工，各种职称已很明确的四化建设新时期，还这样称呼各级党政领导，显然是极不严肃的”。

　　近些年，一把手的称呼越来越频繁，有党委一把手，有政府一把手，有企业一把手。这些一把手、二把手、三把手，可以说是“文革”之前第一书记、第二书记、第三书记的现代版，是书记挂帅年代的遗风余韵。邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中曾说过“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”久而久之，一把手现象成为一个官场潜规则，一种非正式权力体制。在这种权力体制中，一把手对某些重大事项拥有实际上的最高最后决定之权，这种规则虽然没有明确写进党内法规，但许多党员都认可，遵循这种游戏规则。

　　失控的“一把手”权力

　　英国历史学家阿克顿勋爵告诉人们：权力容易使人腐化，绝对的权力绝对使人腐化。为了防止滥用权力，孟德斯鸠开出的药方是“以权力制约权力”，西方人对权力的防范源自于对权力的高度不信任，正如美国政治家托马斯·杰弗逊所说，自由政府是建立在猜疑之上而不是建立在信任之上。是猜疑而不是信赖要求有限制权力的宪法，以约束那些我们不得不托以权力的人。因此西方国家在进行权力配置时，设计了严格的程序、相互制约钳制的权力框架。美国的立法、行政、司法三权分立与制衡，就成为美国政治家进行反腐制度设计的必然选择。总之，西方国家的政治是一个竞争性政治生态，是权力多元化社会必然提出的政治要求。

　　中国的国情与此不同，自然无法照搬西方的权力体制和政治架构。当我们在进行权力配置和制度设计时，很长一段时间过多地从好人假设出发，比如大公无私，毫不利己、专门利人，性善论在中国传统思想文化中有很浓厚的根基，因此在党的十六大文件之前，权力要接受“监督”，但很少提“制约”。党的十六大明确提出要“加强对权力的制约和监督”，这个时候，制约才正式写入党的政治报告。从监控的力度来看，制约要远远大于监督。

　　据2003年全国处分党政机关县处级以上干部情况统计，共有2529人，其中一把手有1090人，占43%。一把手为什么成为权力腐败的高发区和重点区？主要是因为权力监督体制存在若干缺陷。有的同志“上级监督—太远，同级监督—太软，下级监督—太难”，在这种远、软、难的监督网络之下，一些有贪心的一把手在权力运作中可谓呼风唤雨、游刃有余。当年，山东省泰安市原市委书记胡建学就这样说过：官做到我这一级，就没有什么监督的了。江西的胡长清曾经打过一个比喻，组织的管理和监督对他而言，如同是“牛栏关猫，进出自由”。关牛的地方，栏杆空隙那么大，一只猫在里面，怎么能不“进出自由”？几年前，广西玉林市原市委书记李乘龙由于受贿数额巨大而被判处死刑。在临刑前，他说：“我当上第一把手后，就几乎无所约束了，什么事都由我来拍板。其实这倒害了我，希望我们党今后在这方面总结出一条经验。”

　　书记与县长到底不一样在哪里

　　再回到武保安之妻“当书记与当县长就是不一样”的感叹。副职与正职、县长与书记，权力不同，其背后是权力体制发挥着作用。书记与县长权力最大的不同是书记享有人事权，根据党管干部原则，党组织管理着政府及其他社会组织的干部任用权。因此许多书记“犯事儿”就是犯在买官卖官上。有人问县长不是党委副书记吗？在人事权应该有说话权呀？是的，县长有发言权，但最后拍板权在书记。一个人的实际权力与官职有关，但关系更密切的是他在党内的政治排名。县长是副书记，只是党内的二把手。

　　问题就出在这种权力潜规则上。我们知道，党委内部应该实行委员会制，即书记、副书记、委员，地位平等。但我们赋予书记过多的责任，现在很难统计书记的身上有多少个“一票否决”项目，动不动就让书记负责，书记挂帅，书记是负责人，一切工作责任最终均由一把手承担，俗称“兜底”。时间一长，书记身上的责任担子就非常重了。责任一重，书记本人必然要权力，书记就成为党委会内部一个特殊职位，与副书记、委员不同。这种现象时间一长，就形成了一种体制性的问题。

　　换句说话，党内一把手正是由于有了特殊的责任和权力，因此少数一把手在运作权力的时候，自然而然地按照行政机关一长制规则“出牌”。党委的委员会制和行政机关的一长制（即行政首长负责制）是两种完全不同的权力体制，从权力结构来说，党委的委员会制则是一种扁平化结构，是一种扁平式的权力框架：一长制是一种层级结构，是一种金字塔式的权力框架。在决策时，党委的委员会应实行集体决策，一人一票，票值相等，以票多者决策，出事由集体承担；而行政机关的行政首长决策时，不以人数的多寡作为决策的依据，而是以个人判断为决策依据，出了事情由行政首长负责。党内书记一把手由于承担着“总负责”、“直接责任人”等角色，责任重大，久而久之，也按照行政机关一长制的规则行事。当然，党委会决策的程序还是要走的，当副书记和常委不同意书记个人观点的时候，书记不会贸然去提交到常委会或全委会进行表决，而是个人酝酿，个别谈话，直到协商到与书记意见一致为止。

　　制约“一把手说了算”

　　原本的委员会制演变为实际的一长制，是党内一把手体制的总病根。这种体制在所谓“一把手工程”、“一把手抓”、“抓一把手”等口号和措施中不断得到强化，从而将党的集体领导、集体决策演变为个人领导、个人决策，造成所谓“一把手说了算”的个人专断、个人决策的不利于党内民主发展的局面。推进党内民主就是要使党内政治生活实行严格的委员会制、集体领导体制。为此，在权力资源的合理布局中，要采取措施分散、弱化一把手的实际权力，使一把手权力受到有效的监督和制约。在进行制度设计时，从人无完人这个逻辑出发，布上严密的监督之网，使之不敢贪，不能贪，贪后丢官坐牢、倾家荡产，甚至家破人亡，让这些精于算计的官员在权衡得失中收敛自己的贪占念头。《人民论坛》

　　( 2006年第20期 )

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